目录

前言

第一章 导论

一、异出而同名

二、比较的难题与原型

三、系统的定义

四、分析的框架

1.模型－1：结构框架

2.模型－2：机制框架

3.模型－3：耦合框架

第二章 总体比较

一、环境的差异

1.文化特征：“资本主义意识形态－价值观－社会准则”

与“中国特色社会主义意识形态－价值观－

社会准则”

2.政治特征：“殖民地－无政党政治”与“主权国家

－一党执政－多党合作”

3.经济特征：“私有制－自由市场经济”与“公有制为主体

－向市场经济转轨”

4.法制特征：“法治社会”与“向法治社会转变”

二、不同的目标

1.环境赋予系统的目标：“殖民统治的工具”

与“党的干部”

2.系统目标：“效率”与“忠诚‘

3.角色目标：“6I”与“红专”

4.角色承担者目标：千差万别

5.目标冲突和组织调控

三、迥异的技术

1.技术前提：“经济人”与“政治－道德人”

2.知识背景：“科学管理理论”与“科学

世界观方法论”

3.调控技术：“科学管理”与“政治教育”

4.人事管理技术：“职位分类表”与“干部名称表”

四、结构的区别

1.不同的职权结构：“三层结构”与

“无分层结构”

2.职能结构：“社会职能结构”与“社会－经济

职能结构”

五、管理系统的差别

1.管理体制：“依法管理”与“党管干部”

2.两种不同的干部管理机构：“统一式结构”

与“统分结合式结构”

第三章 职位分类技术比较

一、职位分类的类型：“职位分类”与“中国特色”

二、职位分类的原则：“以事为中心”与“事－人兼顾”

三、职位分类的结构

1.政－事结构：“公务员制度的畸变”与“干部制度的变形”

2.横向结构：“职系划分”与“职务分类”

3.纵向结构：“职级”与“级别”

第四章 录用机制比较

一、录用的原则

1.“优选－本地化”与“公开－平等－竞争－择优”

2.“英制延伸”与“干制改造”

3.“回归对策”与“对应空缺”

二、录用的范围：“全部”与“部分”

三、录用的标准

1.录用原则：“优选”与“择优”

2.“优”的标准：“知识－能力”与“德才兼备”

3.“因事择人”与“特殊照顾”

四、录用的资格条件：“专业技术条件”与“政治条件”

五、录用的程序和方法

1.录用的程序：“招募－遴选－任命”与“公开招考－资格审查－确定人选”

2.录用的方法：“笔试－面试－安全审查”与“笔试－面试－全面考核”

3.录用的管理机构：“部门化－铨叙科－公务员叙用

委员会－布政司及主管当局”与“国务院和地方各级

人事部门”

第五章 考评机制比较

一、制度的差别：“考绩”与“考核”

二、制度渊源：“功绩制的演变”与“干部考核

制的继承”

三、考评的主要内容：“品－学－功－能”与“德－能－勤－绩”

四、考评的原则和基本方法

1.考评的原则：“公平－公正”与“客观－公正”

2.基本方法：“考绩报告”与“考评会－领导定等”

五、考评的程序：“考绩报告－考绩会见”与“个人总结

－考评会－领导定等－审核终定”

六、考评的结果及法律效力

1.考评结果：“6等次”与“4等次”

2.法律效力：“转－任－增－过－延－展的依据”与“奖－培－辞－调的依据”

第六章 奖惩机制比较

一、奖励制度

1.奖励方式：“精神－物质奖励并重”与“精神

物质结合－精神奖励为主”

2.奖励的条件：“优良考绩”与“忠于职守

－表现突出”

二、升降制度

1.晋升的原则：“择优－资历”与“德才兼备－任人唯贤

－注重实绩”

2.晋升的条件：“惠普制－一般条件”与

“‘红’－其他条件”

3.晋升的程序：“缺额上报－公布空缺－考核遴选－

确定批准”与“提出对象－审查－考核－决定－

培训－任命”

三、降职制度

四、级别调整

五、惩戒制度

1.惩处的条件“侧重工作纪律”与“注重政治纪律”

2.处分的种类：“7种”与“6种”

第七章 薪酬机制比较

一、薪酬机制的类型：“激励机制”与“保障机制”

二、工资水平确定模式：“行政主导－协调参与模式”

与“党－政决策模式”

三、工资确定的原则：“公平比较原则”与“按劳分配”

原则

四、薪俸调整程序：“正常程序”与“无程序

转向有程序”

五、薪酬体系：“类别薪酬表”与“统一职务

级别工资标准表”

六、服务条件

1.津贴：“工作－家用津贴”与“地区－繁多津贴”

2.福利：“个人的福利”与“单位福利”

第八章 公务员培训机制比较

一、培训的目的：“业务素质”与“政治－业务素质”

二、公务员培训政策：“工作要求－人力资源发展－

领导人才培养”与“经济社会发展需求－

职位要求－计划培训”

三、培训的效力：“任职－晋升根据”与“任职－定级

－晋升根据”

四、培训的分类：“按薪级表分类－形式多样”与“初任－

任职－专业一更新”

五、培训科目：“‘内部－外部’课程‘牛津－剑桥’课程”与

“公共－专业－选修课程”

六、培训的管理：“5元架构－政府一统”与“5元架构——

专－兼结合”

第九章 退休机制比较

一、退休待遇类型：“类别待遇”与“统一待遇”

二、退休条件和方式：“55－强制自愿”与“60－55

－强制自愿”

1.退休条件

2.退休方式

三、退休待遇的形式：“退休金制”与“待遇制”

四、退休待遇的确定方式：“公式制”与“级别制”

五、退休待遇的性质：“经济待遇”与“政治待遇”

第十章 管理机制比较

一、法律渊源：“一元多层次”与“二元少层次”

二、法律关系

1.法律地位：“雇佣－契约关系”与“领导

－服从关系”

2.一般服务条件：“高报酬－高保障”与“低工资

－低保障”

3.法律关系的约束：“强法律约束”与“强政策－

行政约束”

三、法律的实施：“多渠道－多形式”与“双渠道

－多层次”

四、公务员管理机构：“政府人事机构－相关委员会”与

“党的组织部门－政府人事机构”

五、公务员关系的调节机制：“政府－私立－公务员等

多种磋商机构”与“无磋商机构”

六、监督系统

1.监督目标：“工作－违规监督”与“政治思想－工作

－违规监督”

2.监督体系：“独立核数－廉政”与“非独立机构

－政党”

3.监督系统的制衡：“5大机构”与“无对应机构”

第十一章 公务员廉政机制比较

一、社会经济现代化不可避免的伴生瘤——

腐败

二、战略：“反贪战略”与“廉政方略”

三、规范依据：“法规”与“文件－法规”

四、反贪－廉政机构

1.机构的界定：“廉政公署”与“中纪委－监察机关－

检察院反贪局”

2.纵向结构：“直属总督”与“分属不同机构”

3.横向结构：“直接制约”与“间接制约”

4.机构目的：“反贪”与“维护党规－监察－监督”

5.职权：“独立－广泛权力”与“纪检权－监察权

－约束检察权”

五、关于贪污贿赂罪的规定

1.关于罪名：“贿赂罪”与“贪污贿赂罪”

2.关于贿赂罪的界定：“违例事项”与“行贿－受贿”

3.关于公职人员的范围：“公共机构雇员”与

“国家工作人员”

4.具体规定：“严密－严历”与“模糊－留情”

5.行政处分

6.刑罚

第十二章 世纪末的变化与耦合

一、前所未有的系统巨变：“自身改革－耦合”

与“干部－公务员－耦合”

二、变化中的差异

1.变化的驱动力：“外力驱动”与“内力驱动”

2.变化的内容：“性质变化”与“形式变化”

3.变化方式：“平稳过渡”与“有序推进”

三、耦合中的组织改造和创新

1.最高长官的变化：“‘殖民’插销”与“‘回归’连板”

2.国家公务员系统的变化：“系统层面－总体扩展”和人员层面－过滤吸收

3.香港公务员系统：“向心－离心机制”

第十三章 澳门公务员系统结构分析

一、组织的层次与“政治－技术”的角度

二、系统定义和研究框架

1.系统的定义

2.研究的框架

三、环境分系统

1.文化特征

2.政治特征

3.经济特征

4.法制特征

四、目标分系统

1.环境赋予系统目标：实现葡萄牙对澳门地区的“主权－管治权”

2.系统目标：“亲民－效率”

3.角色目标：“忠诚－服从”

4.角色承担者目标与目标冲突和组织调控

五、技术分系统

1.政治技术：“环境化——跨界－分层——授权－转授权”

2.管理技术：“经济人——一科学管理－人员编制”

六、结构分系统

1.职权结构：“跨界插销－官－从属人员”

2.职程结构：“垂直－横向”

七、管理分系统

1.管理机构：“分层化一分散化”

2.开考：“分类管理－方法多样”

3.任用：“方式多样——考－评挂钩”

4.工作评核：“区别对待－部分适用”

5.纪律：“详细－严密”

6.薪酬：“职程化－高报酬－合法化”

八、双重的评价角度：“‘政治－技术’——‘方便－有效’”

第十四章 国家公务员系统跨世纪的改革

一、不得不进行的再次改革

1.公务员系统的职能结构与

市场经济的冲突

2.维护社会稳定的需要

二、改革的目标与原则

1.宽泛的目标

2.作为实际目标的原则

三、过渡方案－“腰斩”计划

1.职能结构－机构设置方案

2.人员“腰斩”计划

3.过渡性方案

四、操作设计和实施结果

1.精心部署－避免震荡

2.快刀斩乱麻：“半年初战告捷”

3.惊人平静下的：“硝烟弥漫”

第十五章 未尽的变化与未竟的课题

1.澳门公务员系统耦合的“三大技术障碍”

2.香港公务员系统的蜜月调适

3.台湾公务员系统是否期盼闺中

4.国家公务员系统改革方兴未艾

5.变化中的中国公务员系统

后记

三、系统的定义

为了对二者进行系统分析，我们首先需要进行系统定义。所谓

系统是能与其环境划分明确界线的由两个或两个以上相互依存的部

分组成的有组织的整体。

首先我们需要划出香港、澳门地区公务员系统和国家公务员系

统各自的组织边界。

按照西方的观点，公务员是指那些不受政党选举影响，经考试录

用，且有稳定职业的政府工作人员。香港殖民地政府采用的是以行

政为主导的政制体制。它具有无政党政治的特点。在原香港政府

中，除港督、港府政治顾问和法院的高级法官之外，所有在香港政府

中工作，由香港政府支薪的，都是香港政府的公务员。［1〕因此，在香

港公务员系统中，香港政府内部的行政首长，包括被誉为“香港地区

的首相”〔2］的布政司和各个政府部门的行政首长都是公务员。

根据中华人民共和国《国家公务员暂行条例》适用范围的规定，

国家公务员是指：各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人

员。〔3〕

为了正确地界定国家公务员系统的组织边界，我们必须掌握以

下要点：

1）公务员的范围仅只界定在政府系统内；

2）由各级人大及其常委会选举产生或决定任命的各级政府组成

人员都属于公务员。

3）包括政府机关内的除工勤人员以外的所有工作人员。

4）下列两类单位中除工勤人员以外的工作人员划入公务员的范

围：一是使用事业编制的国家行政机关；二是完全行使行政职能，进

行行政管理或行政监督，但使用事业编制和事业经费的单位。

注意以下四类人员不属于公务员的范围：

1）受行政机关委托执行某些行政职能的事业单位，其工作人员

不列入公务员的范围。

2）面向社会的事业单位，各学校、医院、科研院所以及企业化管

理的事业单位，其工作人员不列入公务员范围。

3）政府机关工作的工勤人员不列入公务员的范围。

4）其他一些情况特殊，依据上述原则难以确定的单位，需要个别

研究。

对澳门地区公务员系统的定义，我们放在第十三章“澳门公务员

系统结构分析”中，进行专门研究。

四、分析的框架

从组织学的角度，对香港、澳门地区公务员系统和国家公务员

系统进行系统分析，我们将建立对其进行分析的结构框架、机制框

架和耦合框架。