片断：
第一章行政管理学概述
行政管理学是研究国家行政管理的学问，是关于国家行政管
理活动及其规律的科学。它作为一门独立的科学，其中心任务是
研究如何管理好国家事务和社会公共事务，提高行政效率，以促
进生产力的发展和社会的进步。在我国改革开放和现代化建设的
新的历史时期，学习和研究行政管理学，弄清这门学科的研究对
象、主要内容和理论体系，对于强化行政管理，推进行政管理体
制改革，实现行政管理的科学化、法制化、现代化，对于促进社
会主义现代化建设事业，实现跨世纪奋斗目标，都具有十分重要
的意义。
第一节行政管理学的研究对象和内容
一、行政管理的涵义
行政管理，是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公
共事务实施的有效管理。行政管理的主体是国家行政机关，客体
是依法管理的国家事务、社会公共事务，核心是进行公共权力和
资源的有效配置，追求高绩效。
为正确理解“行政管理”的涵义，有必要对“行政”一词的
由来及其基本涵义作一简要叙述。
“行政”一词，在我国历史典籍中早就出现过。意思是推行政
令，执掌政务。在距今2000多年前编写的《左传》中，就有“行
其政事”、“行其政令”的记载。《史记·周纪》中则有“召公、周
公二相行政，号曰‘共和’”的记载，讲的是我国西周时代的“国
人暴动”、“共和行政”事件。西周王朝的第九代国君周厉王，昏
庸暴虐，信任和重用阿谀奉承、贪赃枉法的荣夷公，引起“国
人”（除奴隶以外的社会成员）不满，国王就用严刑镇压，迫使
“国人”拿起武器造反，赶走了国王。国王被赶走后，史称“共和
行政”，前后14年（公元前841年至828年）。
在国外，也早就出现过“行政”这一概念。2000多年前古希腊
哲学家亚里士多德就使用过“行政”一词。现代英语中“行政”
（Administration）是从拉丁文Adminiatrare而来的，意思是国家
事务的管理。但是，由于政治学家、行政学家依据不同历史时期、不
同国家和地区的政治历史和实践，从不同角度或不同层面来理解
行政，因而对“行政”一词有着不同的解释，主要有以下三种：
（一）狭义的行政概念——从“三权分立”的角度来解释行政。
认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的管
理活动。这种观点以美国行政学家魏劳毕为代表，他提出了行政
仅仅是指行政部门的政务活动的观点。台湾学者将这种观点称之
为“法律执行说”，在三权分立的国家，立法是制定法律，行政是
执行法律，司法是维护法律。①这种解释的优点是把“行政”概念
的质的规定性表述得较为明确，有助于人们把握行政管理的特点，
把行政管理活动与其它类型的管理活动区别开来；其缺点是，它
不能反映“三权”之间的相互渗透性，不能全面反映当代各国行
政管理的现状和发展趋势。事实上，在现代国家政治生活中，行
政机关也有部分立法权；立法机关、司法机关同样也有人事、财
务等方面的行政事务。
（二）广义的行政管理——从政治与行政分离的角度来解释行
政。认为行政是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。这
种观点以美国行政学家古德诺为代表，他认为政治与行政是相互
分离的，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。
后记：
后记
行政管理学是关于国家行政管理活动及其规律的科学。学习
和研究行政管理学，是为了提高国家行政工作人员的素质，提高
行政效率，实现行政管理的科学化、法制化和现代化。1982年以
来，行政管理学在我国得到重建和发展，至今已出版通论性著作
100多本，对普及行政管理学知识，推进我国行政体制改革和行政
管理工作起了积极作用。为适应形势任务的要求和公务员培训的
需要，我们特编著了这本《行政管理学教程》。
在编写过程中，我们以马克思主义国家学说为指导，博采国
内外众多行政学著作之长，紧密结合我国改革开放与现代化建设
的实际，系统阐述了行政管理学的基本原理以及行政管理的主体、
内容、过程、法规和方法等问题，力求做到体系完整、观点准确、
层次分明、逻辑严密、文字通畅、深入浅出，具有科学性、现实
性和可读性。本书可作为国家公务员培训教材，也可作为大专院
校有关专业的教学用书和广大干部的自学读本。
本书由江苏省委党校副校长陈兆德教授提议编著，并提出总
体思路和确定编写人员，由李善岳教授列出编写提纲，经讨论修
改后分头执笔。承担各章编写的是：陈兆德（第一、五章）、李善
岳（第六、八、十二、十三章）、孙学玉（第二、三、九、十一
章）、荚莺敏（第四、七、十、十四章）。全书由陈兆德修改定
稿。
在编写中，我们参考了国内外有关专著和教材，吸取了行
政科学界的最新研究成果，并得到了中共中央党校出版社王杰同
志的大力关心和支持，在此一并致谢！由于时间仓促，水平有
限，错漏和不妥之处肯定不少，恳请有关专家和广大读者批评
指正
一九九八年七月

目 录

第一章 行政管理学概述

第一节 行政管理学的研究对象和内容

一 行政管理的涵义

二 行政管理学的研究对象和内容

三 行政管理学的特点

第二节 行政管理学的产生和发展

一 行政管理学的产生

二 行政管理学的发展

三 行政管理学在中国的建立和发展

第三节 学习行政管理学的意义和方法

一 学习行政管理学的意义

二 学习行政管理学的方法

第二章 行政环境

第一节 行政环境的涵义 特点和分类

一 行政环境的涵义

二 行政环境的特性

三 行政环境的分类

第二节 行政环境理论的由来和发展

一 生态学与行政生态学

二 帕森斯的模式变项理论

三 利格斯的棱柱模式理论

第三节 行政管理与行政环境的关系

一 行政管理与行政环境的辩证关系

二 行政管理与行政环境的若干基本关系

第四节 当代中国行政环境特征分析

一 政治稳定 民族团结的政治环境

二 经济发展 社会繁荣的经济环境

三 传统与现代相融合的文化环境

四 优势与不足并存的自然环境

五 和平与发展为主题的国际环境

第三章 行政组织

第一节 行政组织概述

一 行政组织的涵义

二 行政组织的特征

三 行政组织的要素

四 行政组织的类型

第二节 行政组织结构

一 行政组织的纵向结构

二 行政组织的横向结构

第三节 行政组织体制

一 首长制和委员会制

二 层级制和职能制

三 集权制和分权制

第四节 我国行政机构的完善与改革

一 行政机构存在的问题

二 历次行政机构改革迭陷怪圈的原因

三 行政机构改革的基本原则

第四章 行政领导

第一节 行政领导的涵义和职能

一 行政领导的涵义

二 行政领导的基本职能

第二节 行政领导者及其素质

一 行政领导者的产生方式

二 行政领导者的职位 职权和职责

三 行政领导者的素质要求

第三节 行政领导班子结构与优化

一 行政领导班子结构的涵义

二 行政领导班子结构优化的内容

三 行政领导班子结构优化的原则

第四节 行政领导方法和艺术

一 行政领导方法

二 行政领导艺术

第五章 行政工作人员

第一节 行政工作人员的涵义和分类

一 行政工作人员的涵义

二 行政工作人员的职位和职责

三 行政工作人员的分类

第二节 行政工作人员的作用和条件

一 行政工作人员的作用

二 行政工作人员的条件

第三节 行政工作人员的权利和义务

一 行政工作人员权利和义务的概念与特点

二 行政工作人员权利和义务的基本内容

第六章 行政决策

第一节 行政决策及其在行政管理中的地位与

作用

一 行政决策的涵义及其与政策 策略和计划

的关系

二 行政决策的分类 特征与条件要求

三 行政决策在行政管理中的地位与作用

第二节 行政决策的程序 原则和方法

一 行政决策的程序及其要求

二 行政决策的原则

三 行政决策的方法

第三节 行政决策体制

一 行政决策体制及组织系统

二 行政决策体制中各组成系统的地位和

功能

第四节 实现行政决策的民主化与科学化

一 行政决策民主化和科学化的内涵及其

相互关系

二 行政决策民主化和科学化的必要性和

重要性

三 实现行政决策民主化和科学化的主要

途径和应注意的问题

第七章 行政执行

第一节 行政执行的涵义与过程

一 行政执行的涵义

二 行政执行的基本原则

三 行政执行的过程

第二节 行政指挥与行政控制

一 行政指挥

二 行政控制

第三节 行政沟通与行政协调

一 行政沟通

二 行政协调

第四节 行政执行的基本方法

一 行政命令方法

二 说服教育的方法

三 经济方法

四 法律方法

第八章 行政监督

第一节 行政监督的性质、任务与作用

一 行政监督的涵义 性质和特点

二 行政监督的目的和任务

三 行政监督的必要性及其地位与作用

第二节 行政监督的原则 过程与方式

一 行政监督的标准和原则

二 行政监督的范围与过程

三 行政监督的基本形式与工作方式

第三节 行政监督体系

一 内部监督体系

二 外部监督体系

第四节 健全和完善我国行政监督体制

一 行政监督体系的相互关系

二 行政监督体系的总体协调

三 改革和完善行政监督体制

第九章 行政法治

第一节 行政法治概述

一 行政法制与行政法治的涵义

二 行政法治的意义与作用

第二节 行政立法

一 行政立法的涵义

二 行政立法的原则

三 行政立法的程序

第三节 行政执法

一 行政执法的涵义与特征

二 行政执法的基本要求

三 行政执法的手段

第四节 行政诉讼

一 行政诉讼的涵义与法律特征

二 行政主体被起诉的事由与应诉的目的

地位

三 行政主体的应诉事项

四 行政主体应诉的原则

第十章 人事行政

第一节 人事行政的涵义与作用

一 人事行政的涵义

二 人事行政的地位与作用

第二节 人事行政的基本原则与机构

一 人事行政的基本原则

二 人事行政的运行机制

第三节 人事行政的管理机构与主要内容

一 人事行政的管理机构

二 人事行政的主要内容

第四节 建立有中国特色的国家公务员制度

一 国家公务员制度的涵义

二 我国公务员制度的特点

三 我国公务员制度的主要内容

第十一章 财务行政

第一节 财务行政概述

一 财务行政的涵义

二 财务行政的特点

三 我国财务行政的主体

四 财务行政的基本任务

第二节 预算制度

一 预算的涵义与特征

二 预算的种类

三 预算管理体制

第三节 会计与决算制度

一 会计制度

二 决算制度

第四节 审计制度

一 审计的概念

二 审计的内容

三 审计体制

四 审计方法

第十二章 机关行政

第一节 机关行政的特点与作用

一 机关行政的涵义与特点

二 机关行政的组织机构

三 机关行政的地位作用

第二节 机关行政的基本内容与要求

一 机关文秘管理

二 机关档案管理

三 机关信访管理

四 机关信息管理

第三节 实现机关行政的现代化

一 机关行政管理机构设置合理化

二 机关行政管理人员工作程度化

三 机关行政人员思想工作管理民主化

四 机关行政管理手段现代化

第十三章 行政文化

第一节 行政文化的实质 要素与特征

一 行政文化的基本涵义与实质

二 行政文化的要素与特征

第二节 行政文化的层次 分类与内容

一 行政文化的层次

二 行政文化的分类与内容

第三节 行政文化的功能与作用

一 行政文化的功能与效应

二 行政文化的地位与作用

第四节 行政文化对行政管理活动的影响

一 行政文化对行政领导的影响

二 行政文化对行政组织的影响

三 行政文化对行政行为的影响

第十四章 行政效率

第一节 行政效率的特点与作用

一 行政效率的涵义

二 行政效率的特点

三 行政效率的地位与作用

第二节 行政效率的测量与评价

一 行政效率测评的涵义与特点

二 行政效率的测评原则

三 行政效率评价的内容

四 行政效率测量的方法

第三节 行政效率的提高

一 建立科学合理的行政管理体制

二 改革和完善行政组织机构

三 提高公务员素质，优化公务员队伍

四 健全行政法规与日常工作制度

五 改进机关作风与领导方法

六 实现管理手段与技术的现代化

七 改善行政文化

八 加强行政监督

主要参考书目

后记

第一章 行政管理学概述

行政管理学是研究国家行政管理的学问，是关于国家行政管

理活动及其规律的科学。它作为一门独立的科学，其中心任务是

研究如何管理好国家事务和社会公共事务，提高行政效率，以促

进生产力的发展和社会的进步。在我国改革开放和现代化建设的

新的历史时期，学习和研究行政管理学，弄清这门学科的研究对

象、主要内容和理论体系，对于强化行政管理，推进行政管理体

制改革，实现行政管理的科学化、法制化、现代化，对于促进社

会主义现代化建设事业，实现跨世纪奋斗目标，都具有十分重要

的意义。

第一节 行政管理学的研究对象和内容

一、行政管理的涵义

行政管理，是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公

共事务实施的有效管理。行政管理的主体是国家行政机关，客体

是依法管理的国家事务、社会公共事务，核心是进行公共权力和

资源的有效配置，追求高绩效。

为正确理解“行政管理”的涵义，有必要对“行政”一词的

由来及其基本涵义作一简要叙述。

“行政”一词，在我国历史典籍中早就出现过。意思是推行政

令，执掌政务。在距今2000多年前编写的《左传》中，就有“行

其政事”、“行其政令”的记载。《史记·周纪》中则有“召公、周

公二相行政，号曰‘共和’”的记载，讲的是我国西周时代的“国

人暴动”、“共和行政”事件。西周王朝的第九代国君周厉王，昏

庸暴虐，信任和重用阿谀奉承、贪赃枉法的荣夷公，引起“国

人”（除奴隶以外的社会成员）不满，国王就用严刑镇压，迫使

“国人”拿起武器造反，赶走了国王。国王被赶走后，史称“共和

行政”，前后14年（公元前841年至828年）。

在国外，也早就出现过“行政”这一概念。2000多年前古希腊

哲学家亚里士多德就使用过“行政”一词。现代英语中“行政”

（Administration）是从拉丁文Adminiatrare而来的，意思是国家

事务的管理。但是，由于政治学家、行政学家依据不同历史时期、不

同国家和地区的政治历史和实践，从不同角度或不同层面来理解

行政，因而对“行政”一词有着不同的解释，主要有以下三种：

（一）狭义的行政概念——从“三权分立”的角度来解释行政。

认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的管

理活动。这种观点以美国行政学家魏劳毕为代表，他提出了行政

仅仅是指行政部门的政务活动的观点。台湾学者将这种观点称之

为“法律执行说”，在三权分立的国家，立法是制定法律，行政是

执行法律，司法是维护法律。①这种解释的优点是把“行政”概念

的质的规定性表述得较为明确，有助于人们把握行政管理的特点，

把行政管理活动与其它类型的管理活动区别开来；其缺点是，它

不能反映“三权”之间的相互渗透性，不能全面反映当代各国行

政管理的现状和发展趋势。事实上，在现代国家政治生活中，行

政机关也有部分立法权；立法机关、司法机关同样也有人事、财

务等方面的行政事务。

（二）广义的行政管理——从政治与行政分离的角度来解释行

政。认为行政是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。这

种观点以美国行政学家古德诺为代表，他认为政治与行政是相互

分离的，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。